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技术治理视角下的一流学科建设:实践反思与制度重构
2019年07月08日 15:34 来源:《学位与研究生教育》2018年第10期 作者:朱冰莹 董维春 字号
关键词:技术治理;一流学科建设;行政动员;项目制;制度变革

内容摘要:必须以变革大学制度为基点,通过转变政府支配地位、建立对等性问责体系、完善内部治理结构,以及转变文化—认知基础为行动策略,实现一流学科建设制度的深层次变革。

关键词:技术治理;一流学科建设;行政动员;项目制;制度变革

作者简介:

  作者简介:朱冰莹,南京农业大学人文与社会发展学院讲师,美国俄克拉荷马大学访问学者;董维春,南京农业大学副校长,公共管理学院教授。南京 210095

  内容提要:转型社会中技术治理模式渗透至中国大学学科建设的制度构建及其运行机制,使一流学科建设带有显著的政府驱动特性。其核心制度逻辑是以行政动员、项目制及二者相互渗透为核心向路,形成以行政权力为轴心,以频繁性政策指令为驱动,以层级化项目为依托,以问责评估为合法性依据的一元化技术治理体系。一流学科建设的技术化治理实践存在着固有困境,即非对称性评价及“制度化”与“去制度化”的内在张力。必须以变革大学制度为基点,通过转变政府支配地位、建立对等性问责体系、完善内部治理结构,以及转变文化—认知基础为行动策略,实现一流学科建设制度的深层次变革。

  关 键 词:技术治理 一流学科建设 行政动员 项目制 制度变革

  标题注释:江苏省社会科学基金(教育学)青年项目“动态能力视角下一流学科成长路径及推进策略研究”(编号:17JYC001)。

  “学科”和“建设”合二为一成为一个重要的政策概念,不仅体现了政治和经济话语向高等教育话语的延伸,亦折射出建设主体强烈的介入意愿。学科是高等教育系统最基本的学术组织和大学职能的具体承担者[1],以学科为基本单元从事科学探究已成为研究型大学的生活常态。2015年10月,“双一流”建设总体方案的提出,进一步强调了学科建设的战略地位,2017年9月,“双一流”建设高校和学科名单公布,三部委强调:此次遴选重在“建设”,能否成为一流还要看最终建设成效。理论上讲,基于对学科知识和组织的二维界定,学科建设一方面指涉知识体系的完善;另一方面指向组织要素及其整合度提升[2],这一概念隐含了一流学科建设具有多元化、模糊性及滞后性特征,从而使如何科学、合理地评价一流学科建设成效成为一大难题。然而可以确定:一流学科建设的制度逻辑会影响到其能否以及在多大程度上达到自我证明的目标。亦如纽鲍尔所言,“建设成效的实际效果取决于一个国家对于成效的理解是如何在政策议程中得以体现并立足”[3]。因此,从理论上认识和反思中国一流学科建设的制度逻辑及其运行机制,是从根本上提升一流学科建设成效的基础。本文拟基于技术治理的视角,反思一流学科建设实践,探索一流学科建设制度变革。

  一、理论分析视角:技术化治理及其实践应用

  以改革开放为转折点,国家权力结构经历了由以全盘控制意识形态为特征的总体性支配权力[4]向以释放基层活力为目标,赋予一定自主性的技术化治理权力转轨。渠敬东等学者在追溯改革30多年中央、地方政府和社会经济诸领域权力结构及其运行逻辑演变的基础上,提出“技术治理”的概念[5],以诠释政府管理的思维、手段趋向“技术化”的过程。这一转型包括两方面内容:一方面,中央政府在保持原有压力型体制的前提下,给予基层主体一定的自由行动空间,与此同时,将行政目标分解为若干可量化的表现指标(performance indicators)进行绩效考核,建立起目标明确和责任明晰的理性化管理模式,强化对地方政府的行政问责;另一方面,1994年,分税制改革大幅度削弱了地方财权,使财政收入再度集权化,大大提高了中央财政专项转移支付力度,“以项目管理和运作为核心的制度、法规、政策迅速发展”。政府通过管理和经营具有量化指标体系和工具理性特征的项目来推进经济社会各领域建设的运作方式得以兴起[5]。

  总之,技术治理就是政府部分地放弃垄断所有权力和资源的集权化统治方式,形成强化数量化和指标化等管理工具的治理模式。事实上,从总体性支配到技术化治理,政府并未真正退出社会诸领域,而是凭借自身强大的资源吸附能力与配置权力,吸取市场机制降低行政成本,通过多重技术手段治理社会。技术治理至少包括以下几层含义:其一,基于其主要由国家和政府管理实践提炼而来,故而其主体指向政府行为;其二,技术治理目标旨在激发基层主体的活力与潜力,提高行政绩效,其手段趋向专业化和理性化;其三,技术治理中的政府权力本身并未退去,亦未消减,而是以间接或隐形的方式,通过远端操控起支配作用;其四,技术治理的实质是在不改变固有体制前提下,政府通过局部调整以应对日趋复杂的社会问题[5]。

  与整个社会转轨一致,技术化治理当然地内嵌于中国特殊的高等教育管理体制中。历经多年实践,技术治理模式作为一种特殊“惯例”或曰“范式”,制度化为一种稳定的政府行为,即:治理中心由强调过程转向关注结果,治理手段由“规则—治理”转为“目标—治理”,侧重评估结果与产出[6]。有学者将这一转轨称为“体制化的技术治理”[7],它对一流学科建设制度的形塑,表现为政府一方面通过频繁性政策指令和行政思维主导的评估框定学科建设的基本环境,决定一流学科建设基本形态;另一方面又通过混合体制形塑的项目制影响大学具体的建设细节,以更为间接或隐形的方式,通过专业化、理性化手段激发各类建设主体的积极性,应对日益复杂的学科建设问题。一流学科建设的技术化治理,不仅沿袭着总体性支配社会的计划逻辑,亦汲取了市场化运行中的竞争逻辑,形成一种混合体制和运行机制。在此制度框架下,政府与大学两大践行主体并非平等关系,政府有权力和能力介入和改变一流学科建设意图,大学及学科处于被动地位,在一流学科建设议程中鲜有话语权。

  二、制度逻辑剖析:体制基石和运行机制的互嵌

  那么,一流学科建设实践背后隐藏着何种制度逻辑?历史地看,中国高等教育发展主要受制于政府主导型建设,且每一项建设又都伴随重大政策的出台。政府主导、政策驱动,成为中国学科建设的典型模式。自1983年全国高等教育工作会议第一次明确提出“重点学科建设”概念,学科建设步伐大大加快。纵观中国大学学科建设历程,政府通过发布文件、宣传动员、资源调动和奖惩并施等多种途径,形成了行政权力主导、行政层级序列、全要素整合的制度框架,其中,行政动员和项目制成为两大核心向路。

  1.行政动员的政策工具:一流学科建设的体制基石

  自上而下的行政动员首先通过政策并辅之以庞大投入加以驱动。继1983年重点学科建设提出,1987年国家教委组织全国第一次重点学科评选。经47个学科组203位专家评议,确定了107所高校416个重点学科点[8]。2001年第二次重点学科评选,在12大学科门类中确定了182所高校的964个重点学科[9]。自此,依照行政层级的分级建设基本秩序勾勒出来。20世纪90年代以来,政府先后启动“211工程”“985工程”和“2011计划”,对学科(特别是重点学科)建设投入力度持续增强,仅“211工程”一期便集中在99所高校602个重点学科和2个高等教育公共服务体系建设项目上投入186.3亿元[10],各地方、各高校配套政策和经费额度紧随其后。当前的“双一流”建设,继2015年总体方案提出后,诸如《北京高等学校高精尖创新中心建设计划》《上海高校高峰高原学科建设计划》《浙江省教育厅关于开展一流学科遴选工作的通知》等各省市对接“双一流”的区域政策文本相继出台。总之,以频繁性政策和庞大投入力度为后盾,行政动员式“升级”作为一流学科建设表现形式得以持续强化。

  与此同时,学科评估成为政府建构其自身认为正确的建设雏形的理性选择,框定出一流学科建设的总体框架。以1995年对数学、化学、力学、电工、计算机科学与技术5个一级学科试点评估为起点[11],2002年由高等学校与科研院所学位与研究生评估所、2006和2012年由教育部学位与研究生教育发展中心进行了三次全国一级学科评估。参评高校和学科点数显著增加,分别由2002年的229所和1366个增至2012年的391所和4235个[12]。刚刚公布结果的第四轮学科评估,由于其和“双一流”实施细则和配套政策在时间上的“巧合”,更是产生了无一校敢不重视的“恐慌”心态??杉?,虽然文件规定自愿参加,但由于政府集办学者和评价者于一身,已悄然地使评估具有了动员力和强制性。中国之一流学科建设的行政动员力,无论在时间跨度、政策频率、关注程度,抑或投入强度上均可见一斑。如此,一流学科建设便在强大的行政动员力的驱使下,统合了中央与地方、大学与院系、学科与教师、企业与社会等各层级、各主体的力量。

作者简介

姓名:朱冰莹 董维春 工作单位:南京农业大学

课题:

江苏省社会科学基金(教育学)青年项目“动态能力视角下一流学科成长路径及推进策略研究”(编号:17JYC001)。

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
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